სამმა არასამთავრობო ორგანიზაციამ – კონსულტაციისა და ტრენინგის ცენტრმა (CTC), ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტმა (IDFI) და მმართველობითი სისტემების განვითარების ცენტრმა (MSDC) 7 რეგიონული ორგანიზაციის 19 ექსპერტის ჩართულობით, თვითმმართველობის ინდექსის 2021 წლის შეფასების შედეგები წარმოადგინა და გამჭვირვალობის რეიტინგის პირველ ხუთეულში შემავალი მუნიციპალიტეტები დაასახელა. ამ ინიციატივის ფინანსური მხარდამჭერია ღია საზოგადოების ფონდი (OSGF).
თვითმმართველობის ინდექსი აფასებს საქართველოს ადგილობრივი თვითმმართველობის გამჭვირვალობის, მოქალაქეთა მიმართ ანგარიშვალდებულებისა და გადაწყვეტილების მიღების პროცესში მოსახლეობის მონაწილეობის ხარისხს.
პროექტი არასამთავრობო ორგანიზაციების ინიციატივით შეიქმნა და მისი მიზანია საქართველოში გამჭვირვალე და ანგარიშვალდებული თვითმმართველობის ჩამოყალიბების ხელშეწყობა, მოქალაქეთა მონაწილეობის გაზრდა და მუნიციპალიტეტებს შორის წარმატებული გამოცდილების გაზიარება.
მუნიციპალიტეტები 2 წელიწადში ერთხელ ფასდება.
პირველი დოკუმენტი 2017 წელს გამოქვეყნდა, მეორე – 2019-ში, წელს კი, 15 დეკემბერს, შეფასების მესამე ანგარიშის პრეზენტაცია შედგა.
მუნიციპალიტეტების შეფასებისას გამოიყენება 101 კრიტერიუმი, რომელიც სამ თემატურ ბლოკშია გაერთიანებული.
I ბლოკი არის საჯარო ინფორმაციის პროაქტიული გამოქვეყნება, II ბლოკი – ელექტრონული მმართველობა, III ბლოკი კი – მოქალაქეთა მონაწილეობა და ანგარიშვალდებულება.
2021 წლის ანგარიშის მიხედვით, 2019 წლის შეფასების მაჩვენებელი, პრაქტიკულად, იგივე დარჩა. შეფასების 100%-იან სკალაზე მუნიციპალიტეტების საშუალო შედეგი კვლავ 28%-ია.
ბლოკების მიხედვით, პირველი ბლოკის მაჩვენებელი 2%-ით გაუმჯობესდა, უცვლელი დარჩა მეორე ბლოკის მაჩვენებელი, ხოლო მესამე ბლოკში შედეგები 6%-ით შემცირდა.
რა არის თვითმმართველობის ინდექსი? როგორ იზომება მუნიციპალიტეტების ანგარიშვალდებულება და გამჭვირვალობა? რა აჩვენა 2021 წლის შედეგებმა და როგორ ხედავენ პრობლემის მოგვარების გზას? – „პუბლიკა“ CTC-ის ექსპერტებს, გიორგი ტოკლიკიშვილსა და ირაკლი კახიძეს ესაუბრა.
თვითმმართველობის სფეროს სპეციალისტი – გიორგი ტოკლიკიშვილი, რომელიც ინდექსის ერთ-ერთი ინიციატორი და ავტორია, განმარტავს, რომ თვითმმართველობის ინდექსი არის გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების მაღალი სტანდარტების ერთობლიობა.
ფოტო: „პუბლიკა“
გიორგი ტოკლიკიშვილის თქმით, სტანდარტები, რომლითაც მუნიციპალიტეტები ფასდება, გამომდინარეობს როგორც საქართველოს კანონმდებლობის მოთხოვნებიდან, ასევე, ზოგადად, კარგი მმართველობის პრინციპებიდან.
CTC-ის ექსპერტი – ირაკლი კახიძე განმარტავს, რომ ინდექსის გარდა, არ არსებობს არც ერთი სხვა ინსტრუმენტი, რომელიც ერთიანი მეთოდოლოგიით საქართველოს ყველა მუნიციპალიტეტის გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების ხარისხს გაზომავს და მათ რანგირებას განახორციელებს.
მისი თქმით, ინდექსის შედეგები იძლევა შესაძლებლობას, მუნიციპალიტეტებმა ნახონ, ვინ ვისზე უკეთესია, რა სფეროში აქვთ პრობლემა და სხვების კარგი პრაქტიკის გათვალისწინებით, პრობლემის გადაჭრის გზასაც მიაგნონ. გარდა ამისა, მისი თქმით, ინდექსის შედეგებს ყურადღებას აქცევს სახელმწიფოც – დეცენტრალიზაციის სტრატეგიაში ინდექსი არის მუნიციპალიტეტების გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების ინდიკატორი. გია ტოკლიკიშვილი ამატებს, რომ გარდა დეცენტრალიზაციისა, ინდექსი აღიარებულია მაღალმთიანი რეგიონების გაერთიანების სამთავრობო სტრატეგიაშიც.
ექსპერტებმა ცალ-ცალკე განიხილეს ინდექსის სამი ბლოკი და მათი მნიშვნელობა განმარტეს.
ინფორმაციის პროაქტიული გამოქვეყნება
გიორგი ტოკლიკიშვილი ამბობს, რომ ეს ბლოკი აერთიანებს მაღალი საზოგადოებრივი ინტერესის მქონე საჯარო ინფორმაციასთან დაკავშირებულ კრიტერიუმებს, რომელიც საქართველოს კანონმდებლობიდან და კარგი მმართველობის პრინციპებიდან გამომდინარეობს. იგულისხმება, მაგალითად, საკრებულოს და მერიის ადმინისტრაციული ხარჯი, საწვავის ხარჯი, ხელფასები და პრემია-დანამატები, მივლინებების ხარჯი და ა.შ.
„შეიძლება, კონკრეტული ინფორმაციის გამოქვეყნებას არ გავალდებულებს კანონმდებლობა, მაგრამ შენ თვითონ რომ ხედავ, მოქალაქეები, ჟურნალისტები მოდიან და შენგან ითხოვენ ინფორმაციას, ნუღარ დაელოდები მათგან ფორმალური განცახდების შემოსვლას, ხომ გაქვს ვებგვერდი, გამოაქვეყნე. ზოგადად, ინფორმაციის პროაქტიული გამოქვეყნება გამჭვირვალე და ანგარიშვალდებული მუნიციპალიტეტის, მოქალაქეთა ჩართულობისა და მონაწილეობის აუცილებელი წინაპირობაა. თუ ინფორმაცია არ გაქვს, ვერანაირ ჩართულობაზე საუბარი ვერ იქნება“, – ამბობს გიორგი ტოკლიკიშვილი.
ირაკლი კახიძე კი ამატებს, რომ ადმინისტრაციული ხარჯის გამოქვეყნება ამცირებს კორუფციის რისკს და მოქალაქეს აძლევს ხელისუფლების კონტროლის შესაძლებლობას, ასევე იზრდება მუნიციპალიტეტების თვითკონტროლის შესაძლებლობა.
ელექტრონული მმართველობა და მოქალაქეთა ჩართულობა
ექსპერტების განმარტებით, ელექტრონული მმართველობა მართვაში თანამედროვე ტექნოლოგიების შემოტანას გულისხმობს. მათი თქმით, ამ ნაწილის შეფასება კოვიდპანდემიის პირობებში განსაკუთრებით აქტუალური იყო.
„აქ ჩვენ დავინახეთ, სამწუხაროდ, რომ ყველა მუნიციპალიტეტმა პანდემიის პირობებში ადაპტაცია ვერ მოახერხა. პირველ ბლოკში 2% არის გაუმჯობესება, რაც ლოგიკურია. პანდემია გვაქვს და პროაქტიულად მოუმატეს მუნიციპალიტეტებმა [ინფორმაციის გამოქვეყნება]. პროაქტიულად გამოქვეყნებაში, ძირითადად, იგულისხმება ვებგვერდებზე გამოქვეყნება და არა შენობაში ინფორმაციის გაკვრა. მესამე ბლოკში 6%-იანი კლებაა, რაც ასევე ლოგიკურია – მუნიციპალურ გადაწყვეტილებებში მოქალაქეთა უშუალო მონაწილეობის საშუალებები, ღია სხდომები, მრჩეველთა საბჭოს შეხვედრები შეზღუდული იყო. პანდემიის პირობებში. მაგრამ ამავე ლოგიკით უნდა გაზრდილიყო მეორე ბლოკის ანუ ელექტრონული მართველობის მაჩვენებლები, რაც, სამწუხაროდ, არ მოხდა“, – ამბობს გიორგი ტოკლიკიშვილი.
ექსპერტების თქმით, შეფასების შედეგებზე გავლენა იქონია 2021 წლის თვითმმართველობის არჩევნებმა.
როგორც ირაკლი კახიძე ამბობს, იმ მუნიციპალიტეტებში, სადაც მოქმედი მერი ხელახლა კენჭს აღარ იყრიდა, გამჭვირვალობასა და ჩართულობაზე ყურადღება მოდუნდა.
ფოტო: „პუბლიკა“
შედეგებზე გავლენა იქონია მუნიციპალიტეტების საკადრო პოლიტიკამაც.
„ორი ფაქტორია – ერთი, კადრებს თავად ხელმძღვანელები ცვლიან და მეორე, ქვეყნის შიგნით არსებული მიგრაციული პროცესები. ფიქსირდება შემთხვევები, როდესაც მუნიციპალიტეტის სამსახურის უფროსი დასასაქმებლად მიდის თბილისში იმიტომ, რომ იქ უფრო მეტი ანაზღაურება ექნება. მაგალითად სამინისტროში თუ სახელმწიფო სსიპ-ში მთავარ სპეციალისტად მუშაობისას.
რეალურად, კვალიფიციური კადრები არ რჩება მუნიციპალიტეტში, განსაკუთრებით ახალგაზრდები. ადგილზე ადამიანები არ არიან, კვალიფიკაცია არ არის და ეს მერე დეცენტრალიზაციის პოლიტიკასაც აზიანებს. ცენტრალური ხელისუფლებაც ხშირად დეცენტრალიზაციის რეფორმის შემაფერხებლად სწორედ კვალიფიციური კადრების არარსებობას ასახელებს.
ეს პროცესი გავლენას ახდენს ინდექსის შედეგებზეც. ხშირად მუნიციპალიტეტის მოხელეები ვინც იცოდა ინდექსით განსაზღვრული გამჭირვალობისა და ანგარიშვალდებულების სტანდარტები, თვალსადევნებდა და ჩართული იყოს სხვა წლების შეფასების პროცესში დღეს ის მუნიციპალიტეტში შეიძლება აღარ მუშაობდეს მაგალითად შეიცვალა ადმინისტრაციული ან საზოგადოებასთან ურთიერთობის სამსახურის თანამშრომლები თუ IT, მასთან ერთად დაიკარგა შესაბამისი ცოდნაც და შედეგიც გაუარესდა“, – განმარტავს ირაკლი კახიძე.
გიორგი ტოკლიკიშვილი ამ პრობლემის მოგვარების გზად მიიჩნევს, რომ მუნიციპალიტეტებში გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების მაღალი სტანდარტების უზრუნველყოფა ერთ კონკრეტულ კადრზე კი არ იყოს დამოკიდებული, არამედ ორგანიზაციულად იყოს გარანტირებული
„უკვე მესამე ეროვნული შეფასება გაკეთდა და ამ გადასახედიდან შეგვიძლია ვთქვათ, რომ იგივე რუსთავი, იგივე ლაგოდეხი, იგივე ოზურგეთი, იგივე ზუგდიდი, რომლებიც მუდმივად ხუთეულში არიან, წარმატებული მუნიციპალიტეტებია. იქაც იყო საკადრო ცვლილებები. ბოლოს და ბოლოს, მერები შეიცვალა, ყველაფერს რომ თავი დავანებოთ, მაგრამ შეიძლება ითქვას, რომ იქ უკვე გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების გარკვეული სტანდარტების ინსტიტუციონალიზაცია მოხდა. მერი თუნდაც სხვა მოვიდეს, იმდენადაა გამჯდარი ეს ორგანიზაციულ მეხსიერებასა და კულტურაში, ასევე რეგლამენტირებულია ადგილობრივ აქტებში, რომ საკადრო ცვლილებები ვეღარ ახდენს უარყოფით გავლენას“, – ამბობს გიორგი ტოკლიკიშვილი.
გარდა ამ საკითხებისა, ანგარიშის ავტორებმა ცალკე ქვეთავად თვითმმართველი ქალაქების შედეგები გამოყვეს.
„შევეცადეთ, საჯარო განხილვისა და დისკუსიისთვის ცალკე გამოგვეყო თვითმმართველი ქალაქები, ამ მხრივ განსაკუთრებით საინტერესოა თბილისი რომელიც ხუთ თვითმმართველ ქალაქს შორის გამჭირვალობისა და ანგარიშვალდებულების მიხედვით ბოლოდან მეორე ადგილზე იმყოფება. ამით გვინდოდა მიგვენიშნებინა, რომ დედაქალაქის ხელისუფლებასაც ბევრი აქვს გასაკეთებელი გამჭირვალობის, ანგარიშვალდებულების და ადგილობრივ საკითხებში მოსახლეობის ჩართულობის ასამაღლებლად“, – ამბობს ირაკლი კახიძე.
ირაკლი კახიძე განმარტავს, რომ თბილისი სხვა ქალაქებისგან განსხვავდება, რადგან მილიონზე მეტი მოსახლე ჰყავს. ის მიიჩნევს, რომ მსგავსი დიდი ქალაქისთვის ცენტრალიზებულ მართვაზე უფრო ეფექტიანი ორდონიანი მართვა იქნებოდა, რაც თბილისის უბნების დონეზე არჩეული წარმომამდგენლობითი ორგანოების არსებობასაც გულისხმობს. ექსპერტების თვალთახედვით, აღნიშნული მიდგომა თბილისში ადგილობრივი საკითხებით მოქალაქეების დაინტერესებას და ჩართულობას მნიშვნელოვნად წაახალისებდა.
„დედაქალაქში მოსახლეობის რაოდენობა იმხელაა, რომ მუნიციპალიტეტის მთავარი უპირატესობა –მოსახლეობისა და ადგილობრივ ხელისფულების სიახლოვე, რაც ჩართულობისა და ანგარიშვალდებულების მაღალ ხარისხს უნდა უზრუნველყოფდეს იკარგება. საჭიროა თბილისში უბნების დონეზე მეტი თვითმმართველობა; მაგალითად, დიდ დიღომს რომ გააჩნდეს სააკუთარი არჩეული წარმომადგენლობითი ორგანო, იქ მათთვის გაცილებით უფრო გასაგები იქნებოდა უბნის მოსახლეობის გულისტკივილი და არსებული გამოწვევები, ვიდრე სააკაძის მოედანზე მყოფი მერისთვის და ერთი მაჟორიტარი საკრებულოს წევრისთვის, რომლებიც მილიონზე მეტი მოსახლის პრობლემებით არიან დაკავებული. მოსახლეობასთან სიახლოვისა და ადგილობრივ პრობლემებზე ორიენტაციის ელემენტი თბილისის მმართველობაში დაკარგულია“, – ამბობს ირაკლი კახიძე.
რეკომენდაციები
თვითმმართველობის ექსპერტები ამბობენ, რომ მნიშვნელოვანია, მუნიციპალიტეტების პირველმა პირებმა გააცნობიერონ გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების მნიშვნელობა და ამის პოლიტიკური ნებაც ჰქონდეთ.
„ეს პოლიტიკური ნება შეიძლება სხვადასხვა მიზეზით იყოს განპირობებული. ერთ შემთხვევაში, თვითმმართველობის პირველ პირებს გააჩნიათ წინა გამოცდილება, მაგალითად მესამე სექტორში მუშაობის, და კარგად ესმით მოქალაქეთა ჩართულობის მნიშვნელობა. მათ იციან, რომ გამჭვირვალობა და ანგარიშვალდებულება შეიძლება პირადად მათთვის ყოველთვის კომფორტული არ არის, ვიღაც ადგება შეხვედრაზე და ისეთებს იტყვის, რომ არ გესიამოვნება. სამაგიეროდ, გრძელვადიანად, შენ, როგორც პოლიტიკოსი, მოსახლეობის ნდობას მოიპოვებ. სწორედ ასეთი ანგარიშვალდებულება გაძლიერებს, რადგან ზურგს ამომრჩეველი გიმაგრებს.
სხვა შემთხვევაში, კარგად მუშაობს შეჯიბრებითობის პრინციპი. მოგეხსენებათ იდექსის შეფასების ანგარიშში ქვეყნდება როგორც მუნიციპალიტეტების ჯამური გასაშუალოვებული შედეგები, ისე ინდივიდუალური მუნიციპალიტეტების მიხედვით. ბუნებრივია ჩნდება სურვული იყო 64 მუნიციპალიტეტს შორის პირველი ან პირველ ხუთეულში. თუმცა, აქვე უნდა ვთქვათ, რომ ზოგ მუნიციპალიტეტზე ეს მოტივატორიც არ მოქმედებს.
და ბოლოს, ალბათ, უმნიშვნელოვანესი ფაქტორია საზოგადოების მოთხოვნა გამჭვირვალობასა და ანგარიშვალდებულებაზე. ხშირად, ეს მოთხოვნაც არ არის. ალბათ იმიტომაც, რომ მრვალი წლის განმავლობაში, მათ შორის საბჭოთა პერიოდში, ვიღაც „ზემოთ“ იღებდა ჩვენს მაგივრად გადაწყვეტილებებს და დღესაც არაერთ ადამიანს ამის მოლოდინი და მოთხოვნა აქვს. ასეთი ქცევის თუ დამოკიდებულების ცვილებება რთული და ხანგრძლივი პროცესია“ – ამბობს გიორგი ტოკლიკიშვილი.
ექსპერტების თქმით, გამოიკვეთა ტენდენცია, რომ ინდექსის სტანდარტების დაკმაყოფილებაზე ზრუნვას მუნიციპალიტეტების დიდი ნაწილი უშულოდ შეფასების პროცესში იწყებს, რაც დაგვიანებულია. მუნიციპალიტეტებისადმი მათი რეკომენდაციაა, გაითვალისწინონ შეფასების შედეგები, სად აქვთ ჩავარდენები და მომავალი 2 წელი გამჭვირვალობის, ანგარიშვალდებულების და მოქალაქეთა ჩართულობის სტანდარტების გაუმჯობესებას მოახმარონ.
თვითმმართველობის ინდექსი 2021 – რა აჩვენა შეფასებამ
საქართველოს მუნიციპალიტეტების გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების საშუალო შედეგი 2021 წელსაც დაბალია – 28%. მერიების საშუალო შედეგია 26%, ხოლო საკრებულოების – 31%. ადგილობრივი თვითმმართველობის ინდექსის წინა, 2019 წლის შედეგები, პრაქტიკულად, იგივე დარჩა.
წელს საუკეთესო შედეგის მქონე მუნიციპალიტეტად ფოთი დასახელდა. მას 100%-იან შკალაზე 70%-იანი შედეგი აქვს. ასევე საუკეთესო შედეგების ხუთეულში მოხვდნენ: რუსთავი (66%), ლაგოდეხი (61%), ოზურგეთი (58%) და ზუგდიდი (52%). ანგარიშში აღნიშნულია, რომ ლაგოდეხის საკრებულოს გამორჩეულად მაღალი შეფასება აქვს, რაც ერთ-ერთი საუკეთესო შედეგია როგორც წარმომადგენლობით, ისე აღმასრულებელ ორგანოებს შორის.
ამავე ანგარიშში დასახელდნენ რეიტინგის ყველაზე დაბალი მაჩვენებლის მქონე მუნიციპალიტეტები: ადიგენი (4%), ნინოწმინდა (5%), თერჯოლა (5%), ასპინძა (6%) და ზესტაფონი (6%).
ანგარიშში ცალკე თავად გამოიყო თვითმმართველი ქალაქების შედეგები. პირველ ხუთეულში მოხვედრილ ფოთსა და რუსთავს 49%-იანი შედეგით მოსდევს ბათუმი, რომელიც 2019 წლის შეფასებაში მუნიციპალიტეტების რეიტინგის ლიდერი იყო, თბილისი (41%) და ქუთაისი (32%).
მუნიციპალური ორგანოების გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების მესამე ეროვნული შეფასება განხორციელდა 2021 წლის 5 აპრილიდან 2021 წლის 11 ივნისამდე პერიოდში. შეფასდა საქართველოს ყველა მუნიციპალიტეტი, გარდა აჟარის, ახალგორის, ერედვის, თიღვისა და ქურთის მუნიციპალიტეტებისა. შემფასებლის სტატუსით პროცესში მონაწილეობდა 7 რეგიონული საზოგადოებრივი ორგანიზაციის 19 წარმომადგენელი. შეფასება განხორციელდა ონლაინ პლატფორმის – WWW.LSGINDEX.ORG – გამოყენებით.
ადგილობრივი თვითმმართველობის ინდექსი 2016-17 წლებში კონსულტაციისა და ტრენინგის ცენტრის (CTC), ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტის (IDFI) და მმართველობითი სისტემების განვითარების ცენტრის (MSDC) ერთობლივი ძალისხმევით შეიქმნა. ამ ინიციატივის ფინანსური მხარდამჭერია ღია საზოგადოების ფონდი (OSGF).
