ვენეციის კომისია დეოლიგარქიზაციის კანონპროექტთან დაკავშირებით დასკვნას აქვეყნებს.
ვენეციის კომისია წერს, რომ ოლიგარქების გავლენის შეზღუდვა პოლიტიკურ, ეკონმიკურ და საზოგადოებრივ ცხოვრებაში პრიორიტეტულია იმ სახელმწიფოსთვის, რომელსაც სურს მიაღწიოს დემოკრატიულ სისტემას, რომელიც იმართება კანონის უზენაესობით და პატივს სცემს ადამიანის უფლებებს.
კომისიის შეფასებით, დეოლიგარქიზაცია რთული საკითხია და მისი მიღწევის საშუალებების არჩევას დიდი მნიშვნელობა აქვს, სისტემა უნდა იყოს ეფექტური, პატივს სცემდეს დემოკრატიას და ადამიანის ფუნდამენტურ უფლებებს.
კომისიამ გამოავლინა ორი მიდგომა ამ კომპლექსური საკითხის მოგვარების საშუალებებთან დაკავშირებით:
პირველი, სისტემური მიდგომა, რომელიც გულისხმობს სამართლებრივი ინსტრუმენტების მიღებას და გაძლიერებას სამართლის ისეთ სფეროებში, როგორიცაა: მედიასთან დაკავშირებული კანონმდებლობა, ანტიმონოპოლია, პოლიტიკური პარტიები, არჩევნები, გადასახადები, ანტიკორუფციული და ფულის გათეთრება და სხვა.
კომისიის დასკვნით, ოლიგარქიის დესტრუქციული გავლენის განხილვა მოითხოვს სამართლის ამ სფეროების გათვალისწინებას ყოვლისმომცველი და კოორდინირებული გზით. მათივე თქმით, უნდა შეიქმნას ეფექტური კავშირი ამ სფეროებსა და იმ ინსტიტუტებს შორის, რომლებიც მათ აღსრულებას უწყობს ხელს.
მეორე მიდგომაა პეროსნალური მიდგომა. დასკვნაში ნათქვამია, რომ პერსონალური მიდგომა მიმართულია იმ პირებზე, რომლებიც შეიძლება, მიჩნეულ იქნან ოლიგარქებად კონკრეტული კრიტერიუმებით, როგორებიცაა სიმდიდრე, მედიის ფლობა და ა.შ., ეკონომიკურ, პოლიტიკურ და საზოგადოებრივ ცხოვრებაზე მათი ზემოქმედების საშუალებების შეზღუდვის მიზნით.
კომისიის შფასებით, ამ ადამიანების მიმართ კანონპროექტით გათვალისწინებული შეზღუდვები „საკმაოდ სადამსჯელო ხასიათისაა“ და პირის ოლიგარქად რეგისტრაციის შედეგი უამრავ შეკითხვას აჩენს ადამიანის უფლების ევროპულ კონვენციასთან მის თავსებადობაზე.
მათი შეფასებით, რამდენადაც ოლიგარქების ჩართულობა პოლიტიკაში გამორიცხული იქნება, დაცული უნდა იყოს პოლიტიკური პლურალიზმის პრინციპი. ოლიგარქის კვალიფიკაცია არ უნდა იდგეს პოლიტიკური ნიშნით გადაწყვეტილების მიღების რისკის ქვეშ.
ვენეციის კომისიის დასკვნის მიხედვით, პერსონალური მიდგომა ევროპის საბჭოს სტანდარტებს რომ შეესაბამებოდეს, საჭირო იქნება მკაფიო სამართლებრივი კრიტერიუმები და გადაწყვეტილების მიმღები დამოუკიდებელი ორგანო და პროცესის დროს სპეციალური პროცედურების დაწესება, მტკიცებულებებზე დაფუძნებული გადაწყვეტილებების მიღების კრიტერიუმები, სპეციალური რეესტრი და ოლიგარქის სტატუსის გასაჩივრების შესაძლებლობა.
ამ ყველაფრიდან გამომდინარე, ვენეციის კომისია უფრო სისტემურ მიდგომას ემხრობა, რომელიც ითვალისწინებს საკანონმდებლო ჩარჩოსა და ინსტიტუციების გაძლიერებას.
მიუხედავად იმისა, რომ ვენეციის კომისია „პერსონალურ მიდგომას“ ზოგადად პრობლემურად მიიჩნევს, ის კატეგორიულად არ გამორიცხავს ასეთი მიდგომის ყველა ელემენტს, განსაკუთრებით რამდენადაც ისინი ეხება უკანონო ან კრიმინალურ ქმედებებს. კომისია აღნიშნავს, რომ ეს მიდგომა მოითხოვს ძლიერი პროცედურული გარანტიების დანერგვას, როგორც ადამიანის უფლებების, ასევე კანონის უზენაესობის დარღვევის თავიდან ასაცილებლად.
ვენეციის კომისია წერს, რომ დეოლიგარქიზაციის სტრატეგია უნდა ითვალისწინებდეს კონკრეტულ სიტუაციას თითოეულ ქვეყანაში.
კომისია აცხადებს, რომ კანონპროექტით განსაზღვრული ზოგიერთი ნორმით შესაძლოა დაირღვეს ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციით დაცული პრინციპები, ასევე აღნიშნულია, რომ კანონპროექტი ზედმეტად დიდ გავლენას აკისრებს მთავრობას აღნიშნულ პროცესზე და ქმნის პოლიტიკური გადაწყვეტილებების რისკს. მათივე თქმით, რისკია ტერმინ ოლიგარქით ადამიანის სტიგმატიზების.
პოტენციური „ოლიგარქების“ პერსონალური მონაცემების შეგროვების შეფასებისა და დამუშავების პროცესში შესაძლოა დაირღვეს პირადი ცხოვრების უფლება (კონვენციის მე-8 მუხლი), პარტიების დაფინანსების, საარჩევნო კამპანიაში და აქციებში ჩართვის აკრძალვით კი გამოხატვის და შეკრების თავისუფლება (მე-10 და მე-11 მუხლები).
კომისია წერს, რომ ეს უფლებები არ არის აბსოლუტური და შესაძლოა, რომ შეიზღუდოს, მაგრამ პირის ოლიგარქად რეგისტრაციის კრიტერიუმების ბუნდოვანება, მთავრობის ფართო დისკრეცია ამ კრიტერიუმების ინტერპრეტაციისა და გამოყენებისას, ოლიგარქად დასახელებული პირისთვის არასათანადო პროცედურული გარანტიები და ეფექტური საშუალებების არარსებობა ართულებს ამ შეზღუდვების გამართლებას.
ვენეციის კომისიის დასკვნის თანახმად, „ზემოაღნიშნული საკითხებისა და მაღალი რისკების გათვალისწინებით, ვენეციის კომისია მიიჩნევს, რომ კანონპროექტში მიღებული „პერსონალური მიდგომა“, რომელიც გაურკვეველი კრიტერიუმების საფუძველზე განსაზღვრავს და სტიგმატიზირებს პირებს, შეიცავს მაღალი რისკს, რაც გამოიწვევს ადამიანის უფლებების დარღვევას დასახული მიზნის მიღწევის გარეშე“.
„კანონის თვითნებური გამოყენების რისკი კიდევ უფრო მაღალია საჯარო განცხადებების ფონზე, რაც მიუთითებს, რომ მიღების შემდეგ ის ოპოზიციაზეც გავრცელდება“, – ნათქვამია დასკვნაში.
დოკუმენტში აღნიშნულია, რომ უკრაინაში ოლიგარქთა რეესტრი პრეზიდენტს დაქვემდებარებულ საბჭოსთანაა კავშირში, ხოლო საქართველოში – ხელისუფლებასთან, რაც პარტიული გადაწყვეტილებების რისკს ქმნის.
ვენეციის კომისია იძლევა შემდეგ ძირითად რეკომენდაციებს, როგორიცაა ძირითადი დებულებებისა და პროცედურების დაზუსტება, კერძოდ, ისეთი ტერმინების, როგორიცაა პოლიტიკურ ცხოვრებაში ჩართულობა და მასმედიაზე მნიშვნელოვანი გავლენის მოხდენა;
მათი შეფასებით, საჭიროა, დაზუსტდეს კრიტერიუმი „უნაკლო საქმიანი რეპუტაცია“, დადგინდეს მკაფიო პროცედურა, რომელიც განსაზღვრავს, თუ რომელი ინფორმაცია უნდა შეგროვდეს, რომელი ორგანოების მიერ, რომელი კატეგორიის პირებზე და როგორ უნდა შეგროვდეს, შეფასდეს და შეინახოს ეს ინფორმაცია (და საბოლოოდ განადგურდეს, თუ არ გამოიყენება), სათანადო ყურადღება მიექცეს ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტულ სამართალს, განსაკუთრებით, პირადი ცხოვრების უფლებასთან დაკავშირებით.
მათივე რეკომენდაციით, საჭიროა სრული პროცედურული გარანტიებისა და სამართლებრივი დაცვის ეფექტური საშუალებების ჩართვა, როგორიცაა, მაგალითად ოლიგარქად განსაზღვრული პირების და მათი წარმომადგენლებისთვის უფრო გრძელი პროცედურული ვადები, რათა მოემზადონ ისინი ახსნა-განმარტებებისთვის და მოემზადონ მთავრობის სხდომებისთვის, სადაც მიიღება გადაწყვეტილებები პირის „ოლიგარქად“ განსაზღვრის შესახებ;
– ასეთ შეხვედრებზე მოსმენის უფლების უზრუნველყოფა (ასევე, როდესაც პირს არ მიუღია მთავრობის შეტყობინება ან საპატიო მიზეზების გამო ვერ დაესწრება ამ ორგანოს სხდომას);
– „ოლიგარქად“ დასახელების წინააღმდეგ გასაჩივრების უზრუნველყოფა ეფექტური საშუალებაა, გარანტია იმისა, რომ განსაზღვრის შესახებ არავითარი ინფორმაცია საჯარო არ გახდება, ვიდრე აპელაციის საკითხი გადაწყდება.
„ოლიგარქად“ განსაზღვრის გარკვეული შედეგების პროპორციულობის უზრუნველყოფა:
– სრული აკრძალვის გაუქმება „ოლიგარქებად“ განსაზღვრული პირებისთვის, პოლიტიკური პარტიების, საარჩევნო კამპანიებისა და „პოლიტიკური მოთხოვნებით“ აქციებისა და დემონსტრაციების დაფინანსებაზე (შესაძლოა ამის ჩანაცვლება შემოწირულობების უფრო დაბალი ლიმიტით და/ან ზომებით, რომლებიც უზრუნველყოფენ, რომ არსებული შეზღუდვებისთვის გვერდის ავლა ვერ მოხდება. მაგალითად, იურიდიული პირებისგან შემოწირულობის აკრძალვა);
– „ოლიგარქებად“ დასახელებული პირებისთვის ქონებრივი და სარგებლის დეკლარაციის წარდგენის მოთხოვნის გაუქმება (შესაძლოა ჩანაცვლება სხვა ღონისძიებებით ბენეფიციარული საკუთრების მეტი გამჭვირვალობის უზრუნველსაყოფად);
– „ოლიგარქებად“ დასახელებულ პირებთან და/ან მათ წარმომადგენლებთან საჯარო მოხელეების კონტაქტებისა და კომუნიკაციების შესახებ დეკლარირების მოთხოვნის გაუქმება ან გადახედვა, კერძოდ, ამ კომუნიკაციების შინაარსის გასაჯაროების მოთხოვნების გაუქმებით.
დასკვნის მიხედვით, აუცილებელია, რომ შემცირდეს აღმასრულებელი ხელისუფლების გავლენა „ოლიგარქების“ დასახელების პროცედურაზე, გადაწყვეტილების მიმღები ორგანოს ხელისუფლების გარდა, სხვა უწყებისთვის გადაცემით.
ბ) მიღებულ სისტემურ ზომებთან დაკავშირებით:
სისტემური მიდგომა უნდა მოიცავდეს შემდგომ ნაბიჯებს:
– სასამართლო სისტემის სტრუქტურული რეფორმების გაღრმავება მისი დამოუკიდებლობისა და მთლიანობის გასაძლიერებლად;
– კონკურენციაზე „ოლიგარქების“ დეფორმაციული ზემოქმედების აღმოფხვრა (მაგალითად, კონკურენციის ეროვნული სააგენტოს გაძლიერებითა და ანტიმონოპოლიური კანონმდებლობის გაუმჯობესებით);
– ახლახან შექმნილი ეროვნული ანტიკორუფციული ბიუროს შემდგომი მხარდაჭერა, კერძოდ, მაღალი დონის კორუფციასთან ბრძოლაში;
– მედიის საკუთრების გამჭვირვალობის უზრუნველყოფა;
– საგადასახადო კანონმდებლობის რეფორმირება, შესაძლო საგადასახადო შეღავათების შემცირება, რომელსაც „ოლიგარქიული“ სტრუქტურები გამოიყენებენ.
– პოლიტიკური პარტიების და საარჩევნო კამპანიების დაფინანსების წესების გაძლიერება (მაგ. ინდივიდუალური შემოწირულობების ამჟამინდელი ლიმიტებისთვის, იურიდიული პირებისგან შემოწირულობების აბსოლუტური აკრძალვით);
– ბენეფიციარული საკუთრების გამჭვირვალობის შემდგომი გაძლიერება.
როგორ განმარტა შალვა პაპუაშვილმა ვენეციის კომისიის დაკსვნა
შალვა პაპუაშვილის თქმით, დისკუსია იყო ორ საკითხზე: არის თუ არა პარლამენტის მიერ მომზადებული კანონი უკრაინულის თარგმანი და საქართველოს კონტექსტში რელევანტურია თუ არა მისი მიღება.
როგორც პარლამენტის თავმჯდომარე ამბობს:
- კომისიამ თქვა, რომ კანონი უკრაინულია და ერთადერთი სხვაობა მათ შორის არის ის, თუ ვინ აწარმოებს ოლიგარქთა რეესტრს
- კომისიას არ აქვს წინააღმდეგობა იმაზე, რომ საქართველომ მიიღოს ეს კანონი.
„აქვთ რეკომენდაციები შემუშავებული, რომელზეც ჩვენც გვქონდა საუბარი, როცა ამ პროექტს განვიხილავდით, რომ ტერმინოლოგია იყო უფრო მკვეთრად დასაზუსტებელი. მაგალითად, რას ნიშნავს პოლიტიკაში მონაწილეობა, მედიაზე გავლენა, უფრო მეტი დეტალიზაცია ამ ტერმინებზე. ასევე, პროცედურული დაცვის მექანიზმები, გასაჩივრების უფლება და ა.შ. ასევე, რაც შეეხება შედეგებს, მისი პროპორციულობის უზრუნველყოფა. არის კონკრეტული რეკომენდაციები, რასაც განვიხილავთ და ამის შესაბამისად იქნება შესაბამისი გადაწყვეტილება მიღებული“, – განაცხადა პაპუაშვილმა.
2022 წლის 1 დეკემბერს საქართველოს პარლამენტმა ვენეციის კომისიასა და ეუთოს დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებების ოფისს, ერთობლივი სამართლებრივი მოსაზრებისთვის, „დეოლიგარქიზაციის შესახებ“ კანონპროექტი გადაუგზავნა.
პარლამენტის თავმჯდომარის, შალვა პაპუაშვილის განცხადებით, ეუთო/ოდირი დასკვნას, სავარაუდოდ, მომავალ კვირას წარმოადგენს.
დასკვნის მიღების შემდეგ პარლამენტი კანონპროექტის განხილვას განაახლებს.
